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Reforma hacendaria integral: Las finanzas públicas y la política fiscal

Reforma hacendaria integral: Las finanzas públicas y la política fiscal
noviembre 01
07:00 2016

Es indispensable elevar la captación tributaria y mejorar los mecanismos de –fiscalización, así como también avanzar en el sentido de la racionalización del gasto.

En medio de la discusión política en torno al presupuesto para 2017 y a los recortes anunciados, conviene mirar con más atención y desde una perspectiva amplia la problemática de las finanzas públicas.

La economía mexicana adolece de una enorme debilidad estructural al respecto. Aunque la situación actual contrasta con la imperante a mediados de los años 80, cuando el déficit del sector público equivalía a 17 puntos porcentuales del producto, no debe ser confundida con una auténtica salud financiera.

Para empezar, el equilibrio fiscal no está plenamente consolidado, tal como lo documenta el comportamiento del déficit público, los requerimientos financieros del sector público y la deuda. Desde que en 2009 estalló la crisis financiera internacional, las autoridades hacendarias adoptaron, de manera supuestamente transitoria, una estrategia de incremento del gasto público dirigida a contrarrestar el escaso dinamismo de la demanda foránea. Sin embargo, la prolongación de condiciones externas adversas, aunadas a las propias deficiencias estructurales de la economía doméstica, abrió la puerta al crecimiento del déficit. Así, el equilibrio presupuestario de 2007 se había convertido en un déficit del orden 3.5% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2015. En paralelo, el superávit primario de 2.2% del producto registrado en 2007, se convirtió en un déficit de 1.2% del PIB en 2015. Estos déficits resultan preocupantes en la medida en que ocurren a pesar de un significativo repunte de los ingresos tributarios.

La salud de las finanzas públicas requiere la atención de dos frentes prioritarios: el del fortalecimiento de la capacidad financiera del Estado, vía el incremento de sus ingresos, y el de la racionalización del gasto público.

En relación con la problemática de los ingresos, cabe apuntar que estos han aumentado de manera notable en el transcurso de los últimos tres años. No obstante, la sumatoria de todo tipo de ingresos tributarios, aportaciones a la seguridad social e ingresos petroleros en relación con el PIB sigue estando muy por debajo de la de otros países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y aun del promedio latinoamericano.

Desde el punto de vista del gasto público, este también se encuentra por debajo del promedio de los países de la OCDE. Como porcentaje del PIB (27% en 2015), es el más bajo de la organización. Estas limitaciones se resienten de modo especial en aquel tipo de gasto que propicia la acumulación de capital físico (infraestructura energética, hidráulica, en comunicaciones) y el desarrollo del capital humano (salud, educación, capacitación, combate a la pobreza).

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En este contexto, la necesidad de una reforma hacendaria fue reconocida por las fuerzas políticas que firmaron el Pacto por México. La idea era avanzar en una reforma de carácter integral, es decir, que se abocara a garantizar la solvencia fiscal del Estado y a racionalizar el ejercicio del gasto.

A partir de 2013 se registraron incrementos significativos en el total recaudado, así como en el número de contribuyentes activos, resultado de una mayor eficiencia fiscalizadora. En este sentido, la reforma ha desempeñado un papel nada despreciable como factor compensador de la declinación de los ingresos petroleros. Desde un punto de vista estructural, esa es una señal de salud financiera. No obstante, son muchos los temas pendientes a los que la reforma no ofreció una respuesta adecuada: el federalismo fiscal, la adopción de un impuesto general al consumo, la racionalidad presupuestaria y la eficiencia del gasto público.

Pero una reforma hacendaria realmente integral no se puede limitar a la dimensión recaudatoria de la ecuación fiscal. Así como es indispensable elevar la captación tributaria y mejorar los mecanismos de fiscalización, es igualmente importante avanzar en el sentido de la racionalización del gasto.

Si bien se está de acuerdo en torno a la necesidad de una mayor captación tributaria, lo que ya no es objeto de un consenso tan c laro es para qué debe el Estado mexicano contar con más recursos. Casi nadie estaría en desacuerdo con que los recursos públicos deben destinarse a atender prioridades como la inversión en infraestructura o el desarrollo humano, principalmente en sus vertientes de salud, educación y seguridad social. El problema tiene que ver con una larga tradición de opacidad e ineficiencia en el ejercicio del gasto.

Por ello se requiere transitar del actual esquema que distribuye recursos en función de la capacidad de presión política de los intereses involucrados a otro que, basado en un sistema efectivo de monitoreo y evaluación del gasto, defina las asignaciones presupuestales a partir de los objetivos a satisfacer y del grado de cumplimiento de metas verificables.

A este respecto, ya existen los mecanismos legales y técnicos que, en principio, permitirían avanzar en la racionalización del gasto. En 2008, hubo una importante reforma legislativa que estableció el Presupuesto Basado en Resultados y el Sistema de Evaluación del Desempeño. La idea era que, con base en dichos instrumentos, se debía elaborar el presupuesto. Sin embargo, debido a una amplia gama de factores (desde deficiencias técnicas hasta falta de voluntad política), ambos son en gran medida letra muerta.

En 2015 se anunció que, para el presupuesto de 2016, se empezaría a trabajar con base en la metodología del Presupuesto Base Cero, el cual, en lugar de enfocarse en el porcentaje de aumento o de reducción del año anterior, se reevalúa cada uno de los programas y gastos partiendo siempre de cero. Ofrece, en teoría, una magnífica ventana de oportunidad para realizar una reingeniería a fondo del gasto público. Sus ventajas económicas son evidentes, pero al igual que en el caso del Presupuesto Basado en Resultados y del Sistema de Evaluación del Desempeño, su implementación quedó corta respecto a su potencial.

De ahí que una importante asignatura pendiente consista en dar fuerza vinculante a estos mandatos y hacerlos operativos. Ese debe ser un objetivo estratégico de una reforma hacendaria auténticamente integral.

Lic. Pedro Javier González G.
Director de Seminario Político
pj1999glez@gmail.com

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