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Órganos Constitucionales Autónomos

Órganos Constitucionales Autónomos
agosto 15
07:00 2014

Uno de los rasgos más distintivos de la evolución reciente del sistema político mexicano es la proliferación de una amplia variedad de instituciones autónomas. Éstas son órganos del Estado y dependen presupuestalmente de él. Pero, al mismo tiempo, poseen personalidad jurídica propia y son autónomas tanto en su manejo interno como en la toma de decisiones.

Después de que en 1929 la Universidad Nacional consiguiera su autonomía, pasaron más de sesenta años para el surgimiento de una nueva institución autónoma. Durante ese largo periodo, en el marco del modelo de la presidencia imperial y del partido hegemónico, ni siquiera se concibió la posibilidad de que determinadas áreas de la política pública fuesen sustraídas al control del Poder Ejecutivo. Sólo fue a consecuencia de los catastróficos efectos de los excesos presidenciales en el manejo de la economía (“las finanzas nacionales se manejan desde Los Pinos”) que se consideró indispensable construir salvaguardas legales que blindaran la política monetaria de injerencias políticas que comprometiesen la estabilidad macroeconómica. Así, en 1993, tuvo lugar la reforma del artículo 28 de la Constitución mediante la cual se otorgó autonomía al Banco de México. Pocos años después, se concedió la autonomía a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y al Instituto Federal Electoral. Producto de los avances democráticos del país, se consideró que tanto la promoción y la defensa de los derechos humanos como la organización de los procesos electorales deberían ser sustraídas al control directo del gobierno.

En fechas más recientes, ya sea por la desconfianza que inspira el gobierno y/o por la necesidad de construir contrapesos legales, técnicos y ciudadanos en temas de indudable trascendencia, los órganos autónomos se han multiplicado. En la actualidad, sobre todo a raíz de las reformas más recientes, los órganos autónomos suman diez, sin contar a la UNAM. A los tres órganos autónomos arriba mencionados cabe ahora agregar el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos (IFAI), el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE),  así como la sustitución de la Procuraduría General de la República por una Fiscalía que será autónoma respecto del Ejecutivo federal. También habría que añadir al listado las nuevas entidades autónomas que surgirán de la legislación secundaria de la reforma energética.

Algunas autonomías se justifican por las funciones que realizan. Otras, como el caso del CONEVAL,  son veleidades de los legisladores empeñados en disminuir el poder del Ejecutivo partiendo del supuesto a menudo erróneo que dicha disminución representa per se un avance democrático o la garantía de políticas más sólidas o de un funcionamiento más eficaz del gobierno. Esto no es necesariamente cierto. A menudo, la naturaleza colegiada de estos órganos da lugar a un proceso de toma de decisiones complejo donde la responsabilidad individual se diluye y en donde la disputa entre pares abre una ventana de oportunidad al cabildeo de los intereses que se pretenden regular.

Sin embargo, el aspecto realmente crucial se refiere a qué condiciones son indispensables para garantizar que los órganos autónomos sean efectivamente autónomos. En buen castellano, la autonomía equivale a la no subordinación a las decisiones de otro poder; significa estar exento de condicionamientos externos, ya sea de los poderes formales, de los partidos políticos o de los poderes fácticos. Y para salvaguardarla es preciso que la autonomía cuente con la plena vigencia de las llamadas garantías judiciales, tales como la suficiencia presupuestal, la profesionalización de su gobierno interno, la libertad en la toma de las decisiones que se les ha encomendado y, desde luego, el respeto a reglas claras en materia de nombramiento, duración en el cargo y remoción de quienes encabezan estos organismos.

Hasta ahora, a juzgar por la experiencia del banco central, de la CNDH, del INEGI e, incluso, del IFE, es posible afirmar que el principio de la suficiencia presupuestal se ha respetado de manera cabal, y en buena medida se puede afirmar lo mismo en relación con las instancias profesionales encargadas del gobierno interno de estas instituciones. Sin embargo, una importante asignatura pendiente es la relativa a los métodos de nombramiento de sus instancias de gobierno y la inamovilidad de sus integrantes. El caso emblemático es la liberalidad con que los partidos políticos, a través del Congreso, han removido a los consejeros electorales, sin que hubiese justificación legal para hacerlo, así como los sistemas cuotas que rigen la negociación de los nombramientos.

Ciertamente, no en todos los casos de instituciones autónomas prevalece la práctica de las cuotas partidarias. Frente a lo delicado de las decisiones que se adoptan en el Banco de México o al carácter eminentemente técnico del INEGI, los legisladores se han abstenido de vulnerar su autonomía. Pero el ejemplo del IFE, ahora convertido en Instituto Nacional Electoral (INE), debe verse como una llamada de atención acerca de los riesgos que entrañan procesos de nominación politizados y regidos por el criterio de las cuotas partidarias. No es exagerado afirmar que el éxito de reformas trascendentales como la de telecomunicaciones, la de competencia económica y, por supuesto, la energética descansa en gran medida en la conformación de órganos reguladores técnicamente sólidos, no politizados y cuya autonomía esté debidamente salvaguardada por la ley. Sólo de esta manera se podrá tener la certeza de que las decisiones serán tomadas con base en criterios técnicos y jurídicos y no a partir de la presión y el cabildeo de las autoridades gubernamentales o de los intereses privados involucrados.

 

Seminario Político

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