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Implicaciones, propuesta de Reforma. Disposiciones en materia de retención para el ISR y el IVA

Implicaciones, propuesta de Reforma. Disposiciones en materia de retención para el ISR y el IVA
mayo 01
2019

¿Qué beneficios y dificultades traería la aprobación de la reforma a las leyes del ISR y del IVA? ¿Podría mejorar la participación de los contribuyentes o dificultar la de la autoridad fiscal? Aquí un análisis.

Los cambios en las políticas fiscales en México ocurren en un contexto de transición del Gobierno Ejecutivo. En los últimos años, el país ha sido objeto de cambios relevantes que causan estragos en la economía nacional. Esas modificaciones han sido estudiadas en relación con los beneficios reales, con las afectaciones a la sociedad y, en general, con el nivel económico del país. Las modificaciones se han dado en diferentes circunstancias financieras y tuvieron como objetivo estabilidad y progreso en la economía nacional, pero no siempre se han logrado los niveles esperados, sea por factores internos (indicadores económicos e inseguridad) o externos (cambios políticos y tratados comerciales).

Si bien es cierto que, a través de los años, el gobierno se ha esforzado por disminuir la dependencia a los ingresos petroleros con acciones dirigidas a incrementar ingresos tributarios en la estructura de los ingresos de la Federación, también se ha enfocado en erradicar las prácticas de los contribuyentes para disminuir las cantidades por las que deban enterar los impuestos correspondientes de acuerdo con las disposiciones fiscales.

Todas esas prácticas evolucionaron conforme se modificaron las herramientas de la autoridad para facilitar la comprobación del cumplimiento de obligaciones. Dentro de las acciones detectadas está la simulación de actividades que se encuentran respaldadas por documentos aceptados para efectos fiscales, las cuales son planeadas por empresas beneficiadas en el uso de esos documentos. La mayor afectación es que al tener un soporte documental (no legal) para los actos o actividades, las empresas piden en devolución las cantidades a favor de las contribuciones, según la documentación presentada.

En general, puede observarse que también las propuestas del Poder Legislativo han estado encaminadas a mejorar la recaudación tributaria con iniciativas para incrementar la base de contribuyentes y disminuir las pérdidas por concepto de simulación fiscal.

Las últimas reformas propuestas por los nuevos actores políticos (como parte del cambio en el Ejecutivo y Legislativo) incluyen disposiciones fiscales aplicables a personas físicas y morales, todas con la visión de otorgarles beneficios económicos que permitan mejorar sus ingresos netos y proteger su nivel económico para que puedan contribuir a la economía. Los cambios propuestos incluyen conceptos y sectores de la economía que se beneficiarían con su aprobación: subsidios por concepto de pagos a la prestación de servicios subordinados, estímulos fiscales otorgados a personas morales por la contratación de sectores específicos de la población, disminución de la tasa impositiva del Impuesto Sobre la Renta (ISR) en la zona fronteriza norte, aumento en los conceptos susceptibles de deducción para personas físicas y morales, disminución y derogación de impuestos a combustibles y supresión de limitaciones e incrementos en conceptos para la deducción de personas físicas, por ejemplo.

Las propuestas desde el Legislativo, más allá de buscar beneficios directos a los contribuyentes de determinados impuestos, buscan asegurar la estabilidad financiera del país al mejorar los ingresos que, por concepto de impuestos, el Estado reciba. Propuestas como la obligación de que cualquier contribuyente (sea persona física o moral) realice las diferentes retenciones que se establecen en la Ley del ISR y en la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA) pretenden lograr una fiscalización que mejore la capacidad recaudadora del Estado.

Este ensayo tiene el objetivo de enfatizar los beneficios y dificultades que originaría la aprobación de la propuesta de reforma a las leyes del ISR y del IVA, desde las medidas de prevención de la autoridad fiscal, que señala como obligatorio que los contribuyentes funjan como retenedores en todos los casos en que se presenten las situaciones jurídicas o que los hagan sujetos de dicho impuesto. Se comenzará por describir el sustento del cobro del impuesto; se señalarán los hechos que han guiado a la autoridad en su papel para lograr una reducción de actos que disminuyan los ingresos tributarios de la Federación y, cómo es que esta propuesta podría mejorar o dificultar la participación de los contribuyentes.

DESARROLLO 

El actuar de la sociedad se encuentra regido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de ella derivan obligaciones y derechos que ciudadanos e instituciones que los representan deben cumplir y hacer cumplir. Para lograrlo, se deben definir los recursos requeridos.

La Constitución señala las bases para la obtención de ingresos del Estado en el artículo 31, fracción IV: “Son obligaciones de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, tanto de la Federación como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”. Asimismo, señala en el artículo 73, fracción VII que “el Congreso tiene facultad para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el Presupuesto”. Con lo anterior, queda claro que el Estado debería programar sus gastos en función de las actividades necesarias para el desarrollo de la sociedad y para señalar fuentes de ingresos.

Las propuestas del Legislativo buscan asegurar la estabilidad financiera del país, más que dar beneficios directos a los contribuyentes

Una vez que los gobiernos han dictado los ingresos con que contarán, su objetivo es cumplir con acciones que logren la estabilidad, para lo cual el Estado usa dos herramientas: la política fiscal y la tributaria. La primera puede entenderse como el uso que el Estado hace de instrumentos y medidas, como el Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley de Ingresos de la Federación, para lograr sus objetivos macroeconómicos contenidos en la política económica. La política tributaria se refiere al gasto del gobierno y el comportamiento fiscal, enfocado en las disposiciones relacionadas con el gasto y con las políticas impositivas. En esta se contemplan dos tipos de ingresos: los tributarios y los no tributarios. Los primeros son los impuestos que no se presentan como resultado de una contraprestación y sus características principales son la coerción y la imposición. También son definidos como ingresos fiscales, que tienen sustento en el Código Fiscal de la Federación (CFF), donde se establecen las contribuciones de los mexicanos al gasto público, en el artículo 2, fracciones I, II y III de la siguiente manera:

Impuestos. Son las contribuciones establecidas en la ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las demás contribuciones.

Aportaciones de seguridad social. Se trata de las contribuciones establecidas legalmente a cargo de personas sustituidas por el Estado en el cumplimiento de las obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las que se beneficien por servicios de seguridad social del Estado.

Contribuciones de mejoras. Son las establecidas legalmente a cargo de personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas.

Los ingresos no tributarios surgen como una contraprestación, provenientes de derechos, productos y aprovechamientos de bienes y servicios públicos exclusivos del gobierno. Las definiciones de estos conceptos se encuentran en el CFF, tanto en el artículo 2, fracción IV, como en el artículo 3.

Artículo 2, fracción IV

Derechos. Contribuciones legales establecidas por uso o aprovechamiento de bienes del dominio público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones no previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.

Artículo 3

Aprovechamientos. Ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal.

Productos. Son las contraprestaciones por los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado.

El concepto de los impuestos es el más importante en función de la cantidad que aporta a la Federación, por lo que en las últimas décadas la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en conjunto con el Servicio de Administración Tributaria (SAT), han dirigido sus esfuerzos en garantizar e incrementar su obtención, pues existen factores que afectan la recaudación. México se ha caracterizado por presentar una dependencia a los ingresos petroleros y, aunque se observa una disminución en el porcentaje que representan (véase la gráfica 1), los niveles de recaudación por concepto de impuesto son bajos en relación con el porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que representa. En adición a esta situación, los ingresos provenientes de los impuestos se perjudican por las acciones evasivas a los impuestos que llevan a cabo los contribuyentes.

De acuerdo con datos del SAT hasta agosto de 2018, los impuestos que más contribuyen en la recaudación de ingresos tributarios son el ISR y el IVA con una aportación de 55.18 y 29.10%, respectivamente. Por lo anterior, puede afirmarse que los daños por evasión provienen de estos rubros, lo que implica evitar el cumplimiento del pago de una contribución y el SAT la define como la acción u omisión para eludir, reducir o retardar el cumplimiento de la obligación tributaria.

Las pérdidas por la evasión son estimaciones realizadas por la comparación del impuesto potencial contra los impuestos recaudados. De acuerdo con el trabajo de investigación de la Universidad de las Américas Puebla titulado Evasión del Impuesto al Valor Agregado y del Impuesto Sobre la Renta, la estimación de la evasión correspondiente al IVA es de 19.43% en relación con lo recaudado por dicho concepto en el año 2015; en el caso del ISR, la estimación asciende a 25.60% para el mismo año. En la investigación se señala que las estimaciones de evasión, si se consideran en conjunto, han disminuido de 43.47% en 2004 a 23.01% en 2015. Esto se ha logrado con reformas a las disposiciones fiscales al cambiar en las tasas impositivas, la reducción de obligaciones, la obtención de estímulos, así como la implementación de aplicaciones tecnológicas que facilitan las revisiones de la autoridad (Comprobante Fiscal Digital por Internet, CFDI, y contabilidad electrónica), que le han permitido realizar su función fiscalizadora de manera integral.

La reforma presentada a discusión el 4 de octubre de 2018 en la Cámara de Diputados, y publicada en la Gaceta parlamentaria del 16 de octubre, propone una adición a la Ley del ISR en sus artículos 76 fracción III; 86, fracción V y 106, sexto párrafo; a la Ley del IVA en el artículo 1-A; además, contempla cambios en los artículos 22 y 27 del CFF.

Las modificaciones a las leyes del ISR y del IVA son para garantizar una recaudación de impuestos al ampliar los actos o actividades por los cuales deban efectuarse retenciones, con la intención de garantizar un cruce de información relativa a los contribuyentes que deban cumplir con todos sus impuestos. Las nuevas obligaciones, en caso de aprobarse, serán:

En materia del ISR las personas morales del título II deberán retener 10% del impuesto en todos los pagos efectuados a personas físicas con actividad empresarial sin deducción alguna, así como a las personas morales; las personas morales con fines no lucrativos del título III aplicarán las mismas obligaciones, y las personas físicas con actividad empresarial que tributen en la sección I, del capítulo II, del título IV de la Ley, deberán efectuar retenciones por pagos a personas morales.

Respecto al IVA , la obligación que se añadiría consiste en efectuar la retención de dos terceras partes del impuesto que se traslade a personas físicas con actividad empresarial por recibir servicios personales independientes, uso o goce temporal de bienes, prestados u otorgados por personas físicas; por la adquisición de desperdicios para insumo de actividad industrial o comercialización; por recibir servicios de autoservicio terrestre de bienes por parte de personas físicas o morales, y por recibir servicios prestados por comisionistas que sean personas físicas.

Estas medidas se presentaron para contrarrestar las afectaciones a los ingresos de la Federación que, en conjunto con acciones de evasión mediante el uso de facturas electrónicas que simulan operaciones inexistentes, presentan un porcentaje importante de ingresos. A pesar de que la propuesta podría garantizar un ingreso efectivo a la Federación, el panorama que se prevé con su aplicación es que las obligaciones de los nuevos contribuyentes incluidos como retenedores del impuesto, las personas físicas con actividad empresarial se incrementarían, por lo que se podría entorpecer el cumplimiento de sus obligaciones. Un beneficio con la aplicación de esta reforma es el entero de los impuestos correspondientes a las retenciones que las personas físicas con actividad empresarial tendrían que realizar a las personas morales, debido a que la autoridad las identificaría con mayor facilidad cuando se lleven a cabo y aplicar con certeza sus facultades de comprobación.

CONCLUSIONES

El Estado mexicano ha realizado un notorio esfuerzo para mejorar la recaudación tributaria al facilitar el cumplimento de las obligaciones fiscales que tienen los contribuyentes, aplicar consideraciones especiales para ciertos grupos, y garantizar los ingresos de la Federación. También es destacable la participación de organizaciones educativas en la evaluación de las funciones fiscalizadoras del Estado, lo que ha permitido obtener información útil para enfocar la actuación de la sociedad y sus representantes en la mejora de la relación impositiva entre el Estado y los ciudadanos. Respecto del momento en que se presentan las propuestas de cambio a las disposiciones fiscales, pueden considerarse como controversiales, pues su discusión se ha visto nublada por juicios políticos que tergiversan los debates en los que se desarrollan estas modificaciones, lo que evita una correcta apreciación para lograr un consenso que beneficie a la economía.

La propuesta se aprecia viable debido a que propone la implementación de mecanismos conocidos por los contribuyentes, lo cual podría comprobarse en un nivel de aceptación considerable. De igual forma, presenta un reto importante para la autoridad en relación con su función fiscalizadora, pues si bien los contribuyentes pudieran cumplir con la disposición (no sin un periodo de acondicionamiento), debe lograrse que los contribuyentes distingan sus beneficios por medio de las sanciones que la autoridad haga cumplir a quienes sean descubiertos en el incumplimiento de las disposiciones fiscales. En perspectiva, puede apreciarse que los cambios que se han logrado en la legislación impositiva representan un parteaguas en la detección de actividades que erosionan la capacidad recaudadora del país, por lo que la implementación de esta propuesta podría generar bases sólidas para crear una red de datos que ayuden a la identificación de actividades ilícitas por parte de los contribuyentes y mejorar la posición de México en cuanto a sus ingresos tributarios. Aunado a lo anterior, debe procurarse que la actuación de la autoridad elimine la tolerancia a cualquier tipo de contribuyente que se beneficie con la no detección o sanción de actividades ilícitas, y que las medidas complementarias, como las disposiciones para los recibos electrónicos de pago sean aplicadas.

Lo que cabe esperar en este periodo de cambios es que las propuestas que se lleven a cabo sean analizadas y supervisadas por las autoridades correspondientes, en espera de una estabilidad económica que promueva una base presupuestaria sólida y con la participación efectiva de los actores interesados.

Montserrat Gómez Larios

Ganadora del 13.er Concurso de ensayo universitario  

veritas@colegiocpmexico.org.mx

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