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Implicaciones de la propuesta de reforma a disposiciones en materia de retención para el ISR y el IVA

Implicaciones de la propuesta de reforma a disposiciones en materia de retención para el ISR y el IVA
febrero 12
2019

INTRODUCCIÓN

En México, los cambios en las políticas fiscales regularmente ocurren en un contexto de cambio de gobierno, ya sea a nivel ejecutivo y con base en las propuestas políticas que rigen sus actuaciones como gobernadores.
En los últimos años, nuestro país ha sido objeto de dichos cambios, los cuales continúan siendo relevantes, ya que lograron manifestar sus estragos en la economía nacional; sin embargo, estas modificaciones han sido estudiadas en relación con los beneficios reales, así como, en las afectaciones, que otorgan a la sociedad y, en general, al nivel económico del país.

Aun cuando los cambios que se han llevado a cabo (cada uno bajo diferentes circunstancias económicas) tuvieron como objetivo lograr una estabilidad y progreso en la economía nacional, pero, no siempre se obtuvieron los niveles esperados, ya sea por factores internos, como los indicadores económicos, inseguridad, o por factores externos, como cambios políticos, tratados comerciales, entre otros.
Por lo anterior, se han hecho diversas propuestas por parte de sectores importantes de la Economía, así como de los responsables en la toma de decisiones en materia económica del país, para beneficiar a quienes representan y han sufrido las consecuencias de los factores antes mencionados.

El gobierno ha realizado esfuerzos a través de los años para disminuir la dependencia del país a los ingresos petroleros mediante acciones dirigidas a incrementar el rubro de los ingresos tributarios en la estructura de los ingresos de la Federación, aunque en realidad estos ingresos aún forman parte importante de sus ingresos. También, podemos observar que se han enfocado a erradicar las prácticas que llevan a cabo los contribuyentes con el fin de disminuir las cantidades por las cuales deban enterar los impuestos correspondientes de acuerdo con las disposiciones fiscales. Estás prácticas de igual forma han evolucionado conforme se han modificado las herramientas que utiliza la autoridad para identificar y facilitar la comprobación del cumplimiento de las obligaciones fiscales.

Dentro de las acciones que ha identificado la autoridad, es la simulación de actividades respaldadas por documentos aceptados para efectos fiscales y las cuales son planeadas por varias empresas que se verán beneficiadas por el uso de dichos documentos. La mayor afectación que se realiza con estas acciones es que al tener el soporte documental (no legal) para los actos que realizan, las empresas piden en devolución las cantidades a favor de las contribuciones causadas con base en la documentación que presentan a la autoridad.

Debido a lo anterior, podemos observar que, en general, las propuestas presentadas por parte del poder legislativo y las acciones del gobierno federal están encaminadas a mejorar la recaudación tributaria del país con iniciativas que buscan incrementar la base de contribuyentes y disminuir las pérdidas por concepto de simulación fiscal.

Las últimas reformas en materia fiscal propuestas por los nuevos actores políticos, como parte del cambio en el poder ejecutivo y legislativo, incluyen diversas disposiciones fiscales, aplicables tanto a personas físicas como morales. Todas ellas, con la visión de otorgarles beneficios económicos que les permitan mejorar sus ingresos netos y protegiendo su nivel económico para con ello, continúen contribuyendo a la economía del país.

No obstante, los cambios propuestos incluyen diferentes conceptos y sectores de la economía que se beneficiarían con su aprobación como son: subsidios por concepto de pagos a la prestación de servicios subordinados, estímulos fiscales otorgados a personas morales por la contratación de sectores específicos de la población, disminución de la tasa impositiva del impuesto sobre la renta en la zona fronteriza norte, aumento en los conceptos susceptibles de deducción tanto para personas físicas como morales, disminución e incluso derogación de impuestos a combustibles, derogación de limitaciones e incrementos en conceptos para la deducción de personas físicas; asimismo las propuestas que se están presentando en el poder legislativo, más allá de buscar beneficios directos a los contribuyentes de determinados impuestos, buscan asegurar la estabilidad financiera del país mejorando los ingresos que, por concepto de impuestos, el Estado deba recibir con propuestas como la obligación de que cualquier contribuyente, ya sea persona física o persona moral, realice las diferentes retenciones que se establecen en la Ley del Impuesto Sobre la Renta y en la Ley de Impuesto al Valor Agregado, con lo que se pretende lograr una fiscalización que mejore la capacidad recaudadora del Estado.

OBJETIVO DEL TRABAJO

Este ensayo tiene el objetivo de enfatizar los beneficios y las dificultades que originaría la aprobación de la propuesta de reforma a las leyes del Impuesto Sobre a la Renta (ISR)y del Impuesto al Valor Agregado (IVA), respecto de las medidas de prevención que ha desarrollado la autoridad fiscal, la cual señala como obligatorio que los contribuyentes de estos impuestos funjan como retenedores en todos los casos en que se presenten las situaciones jurídicas, o de hecho que los haga sujetos de dicho impuesto.

Se comenzará describiendo el sustento del cobro de impuesto en México; se señalarán los hechos que han guiado a la autoridad fiscal en su papel fiscalizador, para lograr una reducción de actos que disminuyan los ingresos tributarios de la Federación, y cómo es que ésta propuesta podría mejorar o dificultar la participación de los contribuyentes.

DESARROLLO

El origen de nuestro actuar como sociedad se encuentra regido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de ella derivan obligaciones y derechos que los ciudadanos y las instituciones que nos representan deben cumplir y hacer cumplir para el bienestar social.

Para lograr esta función es necesario definir los recursos que se requieren para obtenerlo, por lo que la Constitución señala las bases para la obtención de ingresos del Estado en su artículo 31, fracción IV, que establece lo siguiente: “art. 31. Son obligaciones de los mexicanos: … IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.”, y en su art. 73, fracción VII, señala: “El Congreso tiene la facultad de: … VII. Imponer las contribuciones necesarias para cubrir el Presupuesto.”

Con lo anterior, el Estado es capaz de programar sus gastos, en función de las actividades necesarias y lograr un desarrollo de la sociedad en diversos ámbitos, como el económico y el social, posteriormente señalar las fuentes de las cuales obtendrá sus ingresos.

Una vez que los gobiernos han dictado los ingresos con que contarán, su objetivo es cumplir con acciones que logren una estabilidad económica y para lo cual el Estado hace uso de dos herramientas: la política fiscal y la política tributaria.

La política fiscal se entiende como el uso que el Estado hace de instrumentos y medidas, como el Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley de Ingresos de la Federación, para lograr sus objetivos macroeconómicos contenidos en la política económica .

Mientras, que la política tributaria se refiere al gasto del gobierno y el comportamiento fiscal y la cual se enfoca en las políticas relacionadas con el gasto y las políticas impositivas.

Es en este rubro donde se han concentrado las propuestas presentadas en el poder legislativo con el fin de mejorar la recaudación de la Federación.
La política tributaria en nuestro país contempla dos tipos de ingresos: tributarios y no tributarios .

Los ingresos tributarios son los correspondientes a los impuestos, los cuales no se presentan como resultado de una contraprestación y sus principales características son: la coerción e imposición, definidos como ingresos fiscales.

Este tipo de ingresos tiene su sustento en el Código Fiscal de la Federación (CFF) donde se establecen las contribuciones con las que los mexicanos contribuyen al gasto público, específicamente en el art. 2, fracciones I, II y III, a saber:

  • Impuestos: son contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las demás contribuciones.
  • Aportaciones de Seguridad Social: son contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de Seguridad Social, o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de Seguridad Social proporcionados por el mismo Estado.
  • Contribuciones de mejoras: son las establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas. Por su parte, los ingresos no tributarios son aquellos ingresos que surgen como una contraprestación, provenientes de derechos, productos y aprovechamientos de los bienes y servicios públicos exclusivos del gobierno. Las definiciones de estos conceptos se encuentran igualmente en el Código, en sus artículos 2, fracción IV, y el artículo 3:
  • Artículo 2, fracción IV
    o Derechos: son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones no previstas en la Ley Federal de Derechos. También, son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.
  • Artículo 3.o Aprovechamientos: ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal.
  • Productos: son contraprestaciones por los servicios que brinda el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado.
    De estos tipos de ingresos, nos centraremos en los impuestos. Este concepto es el más importante en función de la cantidad de ingresos que aporta a la Federación , por lo que en las últimas décadas la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en conjunto con el Sistema de Administración tributaria (SAT), ha dirigido sus esfuerzos a garantizar e incrementar la obtención de estos ingresos, pues existen varios factores que afectan su recaudación.                                                  

Históricamente, México se ha caracterizado por presentar una dependencia a los ingresos petroleros y, aunque se logra observar una disminución en el porcentaje que representan, como se aprecia en la gráfica 1, los niveles de recaudación por concepto de impuesto continúan siendo relativamente bajos con relación al porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que representa.
En esta situación, hay que agregar que los ingresos provenientes de los impuestos se perjudican por las acciones evasivas a los impuestos que llevan a cabo los contribuyentes.                                                                                                  


GRÁFICA 1 
De acuerdo con datos del SAT actualizados a agosto de 2018, los impuestos que más contribuyen en la recaudación de ingresos tributarios son el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), con una aportación de 55.18% y 29.10%, respectivamente. Por lo anterior, se puede afirmar que los daños por evasión fiscal provienen principalmente de estos impuestos.

LA EVASIÓN FISCAL IMPLICA EVITAR EL CUMPLIMIENTO DEL PAGO DE UNA CONTRIBUCIÓN.

Por su parte, el SAT define a la evasión fiscal como la acción u omisión para eludir, reducir o retardar el cumplimiento de la obligación tributaria.

Las pérdidas provocadas por la evasión fiscal son estimaciones que se realizan con base en la comparación del impuesto potencial contra los impuestos recaudados y, de acuerdo con el trabajo de investigación realizado por la Universidad de las Américas Puebla titulado “Evasión del Impuesto al Valor Agregado y del Impuesto Sobre la Renta”, la estimación de la evasión correspondiente al IVA es de un 19.43% respecto de lo recaudado por dicho concepto en el año 2015; en el caso del ISR la estimación asciende a un 25.60% para el mismo año.

Asimismo, en la investigación se señala que las estimaciones de evasión fiscal, considerando en conjunto la de ambos impuestos, han disminuido, pasando de un 43.47% en 2004 a un 23.01% en 2015. Esto, se ha logrado mediante reformas fiscales que han modificado las disposiciones fiscales contemplando cambios en las tasas impositivas, la reducción de obligaciones, la obtención de estímulos fiscales, así como la implementación de aplicaciones tecnológicas que facilitan las revisiones que lleva a cabo la autoridad (Comprobantes Fiscales Digitales por Internet, CFDI, contabilidad electrónica) que han permitido a la autoridad realizar su función fiscalizadora de una manera más integral.

La reforma que se presentó a discusión el 4 de octubre de 2018 en la Cámara de Diputados, y que se publicó en la Gaceta parlamentaria del día 16 de octubre, propone una adición a la Ley del Impuesto Sobre la Renta en sus artículos 76 fracción III, 86 fracción V, 106 sexto párrafo; a la Ley del Impuesto al valor agregado con el artículo 1-A, y además contempla cambios en los artículos 22 y 27 del Código Fiscal de la Federación.

Las modificaciones a las leyes del ISR y del IVA son las concernientes a garantizar una recaudación de impuestos, ampliando los actos o actividades por los cuales se deban efectuar retenciones, con la intención de garantizar un cruce de información relativa a los contribuyentes que deban cumplir con el entero de sus impuestos.

Las nuevas obligaciones que se tendrían que cumplir, en caso de aprobar dicha reforma, son las siguientes:

  • En materia de ISR las personas morales del título II deberán retener el 10% del impuesto en todos los pagos efectuados a personas físicas con actividad empresarial sin deducción alguna, así como a las personas morales; las personas morales con fines no lucrativos del título III, aplicarán las mismas obligaciones , y las personas físicas con actividad empresarial que tributen en la sección I, del capítulo II, del título IV de la ley, deberán efectuar retenciones por los pagos realizados a las personas morales.
  • Respecto al IVA, la obligación que se añadiría consiste en efectuar la retención de las dos terceras partes del impuesto que se les traslade a las personas físicas con actividad empresarial por recibir servicios personales independientes, uso o goce temporal de bienes, prestados u otorgados por personas físicas; por la adquisición de desperdicios para insumo de actividad industrial o comercialización; por recibir servicios de autoservicio terrestre de bienes por parte de personas físicas o morales, y por recibir servicios prestados por comisionistas que sean personas físicas.
                                                                                                                           
  • Estas medidas se presentaron con el objetivo de contrarrestar las afectaciones a los ingresos de la Federación que, como se mencionó anteriormente, en conjunto con acciones de evasión fiscal mediante el uso de facturas electrónicas que simulan operaciones inexistentes, presentan un porcentaje importante respecto de los ingresos recaudados.
                                                                                                                                

 A pesar de que la propuesta sí podría garantizar un ingreso efectivo a la Federación, el panorama que se prevé con su aplicación es que las obligaciones de los nuevos contribuyentes incluidos como retenedores del impuesto, las personas físicas con actividad empresarial, se incrementarían por lo que se podría entorpecer el cumplimiento de las obligaciones de dichos sujetos.                                                                                                                                         

Un beneficio que se puede observar con la aplicación de esta reforma es el entero de los impuestos correspondientes a las retenciones que las personas físicas con actividad empresarial tendrían que realizar a las personas morales, debido a que la autoridad identificaría con mayor facilidad dichas operaciones cuando se lleven a cabo, pudiendo aplicar con mayor certeza sus facultades de comprobación. 

CONCLUSIONES

Como se ha hecho mención, el estado mexicano por medio de la autoridad fiscal ha realizado un notorio esfuerzo para mejorar la recaudación tributaria intentando facilitar el cumplimento de las obligaciones fiscales que tienen los contribuyentes, al aplicar consideraciones especiales para ciertos grupos de contribuyentes y garantizar los ingresos de la Federación. También, es destacable la participación que tienen diferentes organizaciones educativas en la evaluación de las funciones fiscalizadoras del Estado, lo que ha permitido obtener información útil para enfocar la actuación de la sociedad y sus representantes en la mejora de la relación impositiva entre el Estado y los ciudadanos.

Respecto del momento en que se presentan las propuestas de cambio a las disposiciones fiscales en nuestro país, se pueden considerar como controversiales y su discusión se ha visto nublada por juicios políticos que tergiversa los debates en los que se desarrollan estas modificaciones, evitando una correcta apreciación de éstas para lograr un consenso que beneficie a la economía del país.

En general, la propuesta discutida anteriormente, se aprecia viable porque propone la implementación de mecanismos conocidos por los tributarios, lo cual se podría traducir en un nivel de aceptación considerable por parte de los contribuyentes. De igual forma, presenta un reto importante a la autoridad en relación con su función fiscalizadora, ya que si bien los contribuyentes pudieran cumplir adecuadamente con la disposición (no sin un periodo de acondicionamiento), se debe lograr que los contribuyentes distingan sus beneficios por medio de las sanciones que la autoridad haga cumplir a quienes sean descubiertos en el incumplimiento de las disposiciones fiscales.

En perspectiva podemos apreciar que los cambios logrados en la legislación impositiva son un parteaguas en la detección de actividades que erosionan la capacidad recaudadora del país, por lo que la implementación de esta propuesta podría generar bases sólidas y generar una red de datos para poder identificar actividades ilícitas por parte de los contribuyentes, mejorando la posición de México respecto de sus ingresos tributarios.

Aunado a lo anterior, se debe procurar que la actuación de la autoridad elimine la tolerancia a cualquier tipo de contribuyente que se beneficie con la no detección o sanción de actividades ilícitas, y que las medidas complementarias, como las disposiciones para los recibos electrónicos de pago sean correctamente aplicadas.

Finalmente, lo que cabe esperar en este periodo de cambios por los que está atravesando nuestro país, es que las propuestas sean analizadas y supervisadas por las autoridades en espera de una estabilidad económica que promueva una base presupuestaria sólida y con la participación efectiva de todos los actores interesados.

Monserrat Gómez Larios
Estudiante de la Universidad Nacional Autónoma de México
Ganadora del tercer lugar en el Décimo tercer Concurso de Ensayo Universitario Carlos Pérez del Toro

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