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Fideicomisos públicos federales en tiempos de crisis

Fideicomisos públicos federales en tiempos de crisis
septiembre 01
2020

Con la emergencia por COVID-19, el estado debe aplicar políticas para enfrentar la crisis sanitaria y económica, por lo que los recursos de algunos fideicomisos pueden dirigirse a esa tarea. Se presenta un análisis sobre las posibles implicaciones.

En abril pasado se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el decreto en el que se instruye a las dependencias y entidades de la administración pública federal y otras, a llevar a cabo los procedimientos necesarios para extinguir o dar por terminados todos los fideicomisos públicos sin estructura orgánica, los mandatos o figuras análogas, en las que actúen como unidades responsables o mandantes. En él se menciona que la decisión se fundamenta en el propósito del gobierno federal de conducirse con austeridad republicana. Por ello se hace necesario analizar y definir la permanencia de los citados fideicomisos y fondos públicos.

Se establece que los entes públicos ejecutores de gasto deben coordinarse con las instituciones que tengan funciones de fiduciarios o mandatarios en dichas figuras jurídicas, para que máximo el 15 de abril de 2020 quedaran concentrados en la Tesorería de la Federación (Tesofe) la totalidad de los recursos públicos federales que formen parte de las mismas, enfatizándose que los derechos y obligaciones derivadas de dichos instrumentos jurídicos serán asumidos con cargo al presupuesto del ente público ejecutor del gasto que corresponda.

Además, se regula que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) podrá resolver sobre la autorización de excepciones a la obligación del decreto, consultando con la Secretaría de la Función Pública, siempre que exista solicitud previamente fundamentada y justificada por el titular del ente público ejecutor del gasto, prohibiendo a estos últimos, a partir de la entrada en vigor del decreto, ejercer o comprometer recursos públicos con cargo a dichas figuras jurídicas, salvo expresa autorización de la SHCP.

Las disposiciones del decreto no aplican a fideicomisos, mandatos o análogos que:

  • Hayan sido constituidos mediante ley o decreto legislativo, cuya extinción requiera de reformas constitucionales o legales.
  • Sirvan para propósitos de cubrir la deuda pública.
  • Cuya finalidad sea atender emergencias en materia de salud, o el cumplimiento de obligaciones laborales o de pensiones.

¿Se considera correcta esta decisión? ¿Qué cantidad de recursos financieros podría obtener el gobierno federal? Estas preguntas de fondo sobre dicho decreto se expresan en un contexto donde hay una emergencia sanitaria a nivel mundial originada por COVID-19, y cuando en México, después de implementar una serie de medidas encaminadas a reducir la propagación del virus, se observan efectos económicos que anticipan una severa recesión a partir del segundo trimestre de 2020.

Ante esto, el gobierno federal ha decidido utilizar todos aquellos recursos financieros disponibles para enfrentar la crisis económica y sanitaria, generar condiciones de reapertura de las actividades laborales, sociales y económicas, así como lograr la reactivación económica del país, sin recurrir a contrataciones de deuda ni imponer cargas impositivas adicionales a la sociedad. Para alcanzar tales propósitos, los recursos en los fideicomisos se destinarán al paquete de asistencia económica que está implementando.

Repercusiones del decreto
Para analizar las implicaciones, se recurrió al cuarto informe trimestral de 2019 sobre las Finanzas Públicas y la Economía que se publicó en el portal web de la SHCP, que contiene los “Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública”, y en particular el anexo XIV “Fideicomisos sin Estructura Orgánica”, el cual al cierre de 2019 reportó 338 fideicomisos sin estructura orgánica, mandatos o figuras análogas (denominados actos jurídicos), que tienen disponibilidades de recursos por 740 mil 572 millones de pesos. De esa cantidad, 98% corresponde a fideicomisos sin estructura y 2% a mandatos o figuras análogas.

La SHCP clasifica estos actos en federales, estatales y privados, de acuerdo con los fideicomitentes que los constituyeron. Reporta 254 actos jurídicos federales (75%), 56 estatales (17%) y 28 privados (8%), con montos de recursos disponibles al cierre de 2019 por 727 mil 065 (98%), 8 mil 530 (1.3%) y 4 mil 977 (0.7%) millones de pesos, respectivamente.

Esta clasificación y las cifras evidencian que los actos jurídicos susceptibles de evaluar para dar por terminado su objeto y proceder a su extinción sumarían 727 mil 065 millones de pesos, mientras que los restantes no serían susceptibles, en virtud de ser actos jurídicos donde existe participación estatal y privada, con posibles compromisos contractuales contraídos.

La SHCP clasifica los actos jurídicos por grupo temático conforme se identifica el destino previsto de los recursos que se aporten. Esta categorización se aprecia mejor en la siguiente tabla:

En esa clasificación se aprecia claramente cuáles son los grupos a los que no les aplican las regulaciones del decreto, por tratarse de los actos jurídicos destinados a proporcionar recursos para cumplir con pagos para pensiones, prestaciones laborales, deuda o que se hayan constituido por medio de ley, como los recursos para estabilización presupuestaria, los cuales en conjunto suman 357 mil 195 millones de pesos.

Valoraciones del gobierno federal y las expresiones de la opinión pública
Del monto global de recursos al cierre de 2019 en todos los actos jurídicos, excepto la cantidad mencionada en el párrafo anterior, el gobierno federal estima que 250 mil millones de pesos líquidos serían susceptibles de disponer al ejecutar el decreto para:

  • Sector salud y emergencia sanitaria.
  • Impulso de programas sociales y préstamos a sectores de escasos recursos.
  • Pago de la deuda gubernamental. Sobre ello no han revelado ningún programa donde se defina el destino de los recursos.

Múltiples personas y organizaciones han emitido opiniones sobre este asunto, que algunas refieren:

  • Es una decisión polémica y apresurada porque no se clarifica cuáles son los fideicomisos públicos sin estructura a extinguirse y los montos de recursos.
  • Es prematura la extinción de los fideicomisos, esto cambiará el panorama de las finanzas públicas como se conocía. Recientemente se han erigido disposiciones legales que prohíben crear nuevos fideicomisos, la SHCP tendrá que autorizar las excepciones.
  • Es una decisión apresurada. Se tenía prevista una evaluación de estas figuras jurídicas y no se hizo.
  • Es una medida acertada, una decisión histórica. Se termina con las antiguas prácticas de opacidad en el manejo de los recursos, se elimina el secreto fiduciario y los fideicomisos serán susceptibles de fiscalizarse.
  • Es ilegal y no cuenta con la autorización del Congreso de la Unión. Es un despropósito extinguir instrumentos que tienen fines establecidos. ¿Con qué recursos se pagarían obligaciones de deuda? ¿Qué sucederá con las personas que se benefician de obras de infraestructura u otras?

Análisis y recursos que podrían obtenerse y conclusiones
Para tratar de clarificar este tema, se presenta una aproximación de los recursos que podrían obtenerse al aplicar el decreto, tomando como base los 338 actos jurídicos publicados en el portal web de la SHCP, donde se seleccionaron aquellos que reportan los mayores importes monetarios, en los cuales se efectuaron análisis de las características generales y los fines previstos para cada uno de ellos, así como los recursos utilizados en 2019 para dichos fines y los compromisos que pudiesen tenerse ante terceros, además de considerar en algunos casos las repercusiones que podrían generarse al transferirse los recursos a la Tesofe.

Como resultado del análisis, se reporta una lista de actos jurídicos que podrían ser susceptibles de extinción y reintegrar recursos al gobierno federal. Al respecto, algunas conclusiones:

  1. En la actual emergencia sanitaria, el Estado debe garantizar la aplicación de políticas para controlar la propagación del virus y eliminar el riesgo de colapso de los sistemas de salud pública, por lo que las acciones para proteger la vida o para evaluar los intereses económicos en los fideicomisos, deben tomarse desde una perspectiva de derechos humanos. Así, es evidente que no hay argumentos que pretendan invalidar el uso de recursos existentes en los fideicomisos para la legítima defensa de la vida de la población, por tanto, recurrir a ellos (que son públicos), se considera una opción prudente y acertada, tomando previsiones para no dañar intereses de terceros.
  2. El estudio que se requiere realizar es estrictamente técnico y con información suficiente, ya que mediante el análisis detallado y exhaustivo que efectúen la SHCP y los entes ejecutores de gasto se definirán los montos que serían susceptibles de recuperarse, según los propósitos del decreto. Hasta junio de 2020 no se tuvo información sobre este proceso, se estima que continúa realizándose y los criterios que se estén aplicando serán el fiel de la balanza.
  3. Con esta decisión se avanzará en terminar con la opacidad, la discrecionalidad y la reducida transparencia con la que se han administrado los recursos de los fideicomisos durante muchas décadas, aprovechando el secreto fiduciario como arma de protección suprainstitucional, tal y como lo ha denunciado la Auditoría Superior de la Federación en múltiples informes durante diversos años.
  4. Es necesario que las autoridades federales definan, operen y difundan un plan estructurado de utilización de los recursos que finalmente se obtengan de los fideicomisos, con el fin de someterlo al control institucional y a la rendición de cuentas.

C.P.C. Rualdo Otoniel García Ramos
Integrante de la comisión de Auditoría Independiente al Sector Público Federal del IMCP
Socio de Auditoría de Salles Sainz-Grant Thornton, S.C.
otoniel.garcia@mx.gt.com

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