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Cadenas globales de valor: Algunos retos para América Latina y México

Cadenas globales de valor: Algunos retos para América Latina y México
diciembre 15
11:56 2016

Este artículo examina hasta qué punto los países de América Latina y el Caribe participan en cadenas globales de valor y qué factores limitan una mayor integración a estas nuevas formas de producción compartida. El análisis muestra la situación particular de México dentro de América Latina y el Caribe, lo que permite identificar diferencias y extraer lecciones de política más detalladas.

Muchos bienes que en el pasado se producían de principio a fin en un solo país, hoy en día son producidos en plantas ubicadas en diferentes partes del mundo. El proceso de fragmentación internacional de la producción tiende a eliminar la necesidad de poseer destrezas en todas las facetas de la producción de un bien y permite a los países aprovechar el auge de una industria enfocándose en solo uno o en varios aspectos de la producción de un bien. Estas son buenas noticias para los países en desarrollo, que no necesitan crear redes vastas y profundas de producción, con todos los costos que esto implica. Adicionalmente, la participación en cadenas globales de valor suele asociarse con aprendizajes acelerados, transferencias de tecnologías y difusión de conocimientos que se propagan de los compradores a sus proveedores ubicados en otros países.

El auge de las cadenas de producción en el mundo, sin embargo, no ha sido uniforme. Se ha concentrado principalmente en tres regiones: Asia-Pacífico, Europa y América del Norte. Existe la percepción generalizada de que los países de América Latina y el Caribe (LAC) están al margen de estas nuevas tendencias de producción internacional compartida.

PARTICIPACIÓN EN CADENAS INTERNACIONALES DE VALOR

Medir la participación de los países en cadenas internacionales de valor no es una tarea fácil, ya que los datos de comercio internacional usualmente no bastan para establecer si un flujo comercial está destinado a la producción de un bien en otro país o a consumo final.

Recientemente ha surgido una literatura que combina datos de comercio internacional con matrices de insumo-producto con el objetivo de rastrear el valor agregado contenido en los flujos comerciales. Con base en esta literatura, la Gráfica 1 muestra una medida de la participación en cadenas internacionales de valor que combina la participación mediante encadenamientos hacia atrás (valor agregado extranjero en las exportaciones de un país determinado) y encadenamientos hacia delante (valor agregado incorporado por un país determinado en las exportaciones de otros).

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Los valores reflejan el promedio simple de los países que pertenecen a las regiones consideradas en el estudio, donde “UE-27” corresponde los 27 miembros de la Unión Europea, “Asia” da cuenta de los países de la ASEAN con los países de Asia del Este y “LAC” de los países de América Latina y el Caribe. La suma de las dos variables es una medida agregada de participación. La gráfica muestra cómo la participación de LAC en encadenamientos productivos es inferior a la de Europa o Asia. México presenta una participación general más alta que la del promedio de LAC, potenciada principalmente por sus encadenamientos hacia atrás. Esto confirma la percepción generalizada de que México sobresale entre los países de la región en lo que se refiere a participación en encadenamientos productivos internacionales. Sin embargo, los datos de la gráfica sugieren que México aún tiene espacio para aumentar su participación en cadenas internacionales de valor, sobre todo a través de encadenamientos hacia delante.

La información sobre el comercio en valor agregado que se empleó para hacer la Gráfica 1 también puede ser utilizada para examinar en qué puntos de las cadenas de producción se encuentran los países de LAC y México. Una medida general de posición en las cadenas de valor surge de dividir el valor del encadenamiento hacia adelante entre el valor del encadenamiento hacia atrás (véase Koopman et ál.). Cuanto mayor sea este cociente, más cercano al inicio de la cadena estará localizado el país (región). La Gráfica 2 muestra los resultados.

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El promedio de América Latina se sitúa más hacia el inicio de las cadenas internacionales de producción que Europa o Asia. Esto se debe a la especialización promedio de la región en sectores intensivos en recursos naturales, los cuales suelen entrar al principio de las cadenas de producción.

La situación de México es opuesta a la del promedio de LAC, pues está al final de las cadenas de valor donde participa. Esto se explica fundamentalmente por la participación de México en cadenas de producción con Estados Unidos, donde tradicionalmente ha destacado el proceso maquilador al final de la cadena. La gráfica muestra entonces una gran heterogeneidad dentro de la región con respecto al posicionamiento dentro de las cadenas, con México (y otros países de América Central) participando más en los últimos eslabones, mientras que el resto de la región, y en especial los países de América del Sur, con una posición más hacia los segmentos iniciales.

Son varios los factores que explican estas diferencias. Por ejemplo, la proximidad de Estados Unidos hace que México sea un receptor ideal de actividades deslocalizadas. En tanto, la enorme abundancia de recursos naturales en América del Sur lleva a los países de esta región a participar en etapas más tempranas de las cadenas de producción. Así, la proximidad y la dotación de recursos naturales son factores que condicionan los niveles y los tipos de participación en las cadenas de producción que se observan actualmente en LAC. Pero existen otros factores, más susceptibles de ser modificados con políticas públicas y que también determinan la participación de los países en encadenamientos productivos.

A continuación analizamos el papel que juegan dos de estos factores: la infraestructura de transporte-logística y la integración comercial.

FACTORES QUE LIMITAN UNA MAYOR PARTICIPACIÓN EN CADENAS PRODUCTIVAS INTERNACIONALES

Costos de transporte

Los costos de transporte elevados desalientan el movimiento de los bloques de producción entre países. En general, los compradores globales tienden a favorecer países con una infraestructura logística adecuada, porque eso minimiza no solo los costos de transporte, sino también los retrasos e interrupciones en la llegada de los insumos que ellos van a utilizar en sus propios procesos productivos.

La Gráfica 3 muestra un ejercicio de simulación que mide cuánto aumentarían los flujos de inversión extranjera directa asociada a cadenas internacionales de valor en (en términos del número de filiales de multinacionales que proveen insumos a sus casas matrices) si cada país de la región incrementara la calidad de su infraestructura portuaria, aeroportuaria y de telecomunicaciones al nivel promedio observado en la Unión Europea. Los resultados son claros, dado que la mayoría de los países exhiben brechas marcadas en las tres dimensiones de infraestructura logística. Cerrar cualquiera de ellas generaría aumentos importantes en los flujos de inversión foránea. En promedio, el número de filiales aumentaría cerca de 20%, y alrededor de 13% para México. Análisis adicionales del Banco Interamericano de Desarrollo evidencian que la importancia de contar con una infraestructura logística adecuada es incluso mayor para los países lejanos que para los cercanos, pues esta infraestructura es necesaria para compensar el impacto de la distancia. Esta lección es particularmente importante para los países de que pretenden integrarse en cadenas de producción con Asia o Europa, o desarrollar cadenas de producción en su propia región, donde las distancias físicas tienden a superar las que separan a los países de Asia o de Europa.

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Nivel de integración entre países

Otro factor que juega un papel muy importante en el desarrollo de encadenamientos productivos globales tiene que ver con el nivel de integración entre países.

Los países que están más integrados entre sí son más proclives a participar en redes de producción compartida. Esto se debe a que, por un lado, el cruce de bienes en frontera está asociado al pago de los derechos arancelarios, que son eliminados en la mayoría de los acuerdos comerciales. Además, las cadenas internacionales de valor normalmente comprenden una mezcla multidimensional de flujos de comercio, inversión y de conocimiento tecnológico que difícilmente pueden ser maximizados sin la estrecha colaboración de las partes involucradas. Por ejemplo, la fragmentación de la producción que realiza una firma en otros países a través de filiales implica inversiones transfronterizas que no tendrían lugar sin reglas de inversión claras en el país receptor. Del mismo modo, transferir parte de la producción a proveedores locales independientes podría requerir flujos de conocimiento tecnológico que algunas empresas solo estarían dispuestas a permitir si existen derechos de propiedad intelectual adecuados. Igualmente, el despacho ágil y expedito de mercancías en la frontera —un requisito especialmente importante en muchas cadenas de valor— se facilita con la armonización de procedimientos aduaneros y de seguridad entre los países involucrados.

Todos estos aspectos pueden potenciarse con acuerdos de integración profundos. En otras palabras, este tipo de acuerdos puede incentivar el auge de cadenas regionales de valor porque, cada vez más, tiende a incorporar disciplinas como políticas de inversión, derechos de propiedad intelectual o armonización de procedimientos aduaneros que van más allá de la simple reducción arancelaria y que atienden una serie de factores que son importantes para las cadenas de producción.

Con datos de filiales que proveen insumos a sus casas matrices en otros países, la Gráfica 4 presenta el resultado de un análisis que muestra que, efectivamente, los acuerdos comerciales tienden a facilitar el proceso de fragmentación internacional de la producción y que los estadios de integración más profundos generan mayores incentivos para la formación de cadenas internacionales de valor.

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¿Cuáles son las implicaciones de estos resultados para México y, en general, para América Latina? Diferentes grupos de países de la región cuentan con acuerdos de integración que van más allá de la simple reducción de aranceles. Sin embargo, las empresas que desean establecer cadenas de valor bajo el amparo de varios acuerdos enfrentan limitaciones debido a la complejidad de mantener un registro y cumplir con todas las normas que los rigen. En particular, los diferentes acuerdos de la región poseen reglas de origen distintas, lo que limita la utilización de insumos de países ajenos a cada bloque.

Las reglas de origen, por supuesto, son partes críticas de muchos acuerdos, porque establecen las condiciones que debe cumplir un producto para poder tener el acceso preferencial de los países miembros. Sin embargo, también pueden reducir seriamente las opciones que tienen las empresas para complementar sus procesos de producción con empresas de otros países.

Una solución a este problema es tratar de construir puentes entre los acuerdos preferenciales existentes en , procurando la convergencia mediante de la acumulación de reglas de origen y la armonización gradual de diferentes normas. En los últimos años han surgido algunas tendencias en este sentido, por ejemplo, la acumulación diagonal entre los países de América Central y México. En particular, entre 1995 y 2001, México firmó acuerdos por separado con Costa Rica (1995), Nicaragua (1998) y el “Triángulo del Norte” —El Salvador, Guatemala y Honduras— (2001). Estos acuerdos no contemplaban la acumulación entre los seis países y así segmentaban los encadenamientos productivos entre ellos.

En 2011, sin embargo, los países firmaron un nuevo acuerdo que permite la acumulación plena entre los seis países, brindando a las empresas una mayor flexibilidad y un abanico más amplio de posibilidades para fragmentar la producción y encadenarse productivamente, para aprovechar así las ventajas comparativas de cada país.

Otro ejemplo en la región es la Alianza del Pacífico. Chile, Colombia, México y Perú tenían acuerdos bilaterales entre sí, pero sin ninguna posibilidad de acumular origen en más de dos países. Hoy, los países cuentan con una sola regla de origen y la posibilidad de acumular entre los cuatro miembros, lo que les permite aprovechar más las ventajas comparativas de cada uno de ellos.

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Estos son buenos ejemplos de pasos en la dirección correcta. Los esfuerzos más sistémicos con acumulación de origen a nivel continental permitirían tanto a las firmas latinoamericanas como a las de otras regiones aprovechar aún más las diferencias tanto en el costo como en la dotación relativa de factores, incentivándolas a complementar partes de sus procesos productivos con firmas en otros países.

OBSERVACIONES FINALES

Los datos reportados en este artículo confirman la percepción generalizada de que el auge de las cadenas internacionales de producción se ha concentrado principalmente en los países del Asia, Europa y América del Norte. Los países de participan mucho menos que estas otras regiones en cadenas internacionales de valor.

Una discusión sobre los determinantes del auge de las cadenas internacionales de valor sugiere que existen al menos dos aspectos primordiales que no permiten una mayor inserción de en estos encadenamientos productivos. Están, por un lado, los factores que obstaculizan la conexión física, incluyendo la poca eficiencia y productividad que en general muestra la infraestructura y los servicios de transporte en nuestra región. Por el otro, la falta de normas y regulaciones comunes en una serie de ámbitos que son importantes para el auge de las cadenas de valor; la expresión más clara de este problema se observa en la falta de armonización y convergencia de los diferentes acuerdos preferenciales de LAC, que reduce las posibilidades de complementar la producción entre países.

Avanzar en la agenda de infraestructura de transporte y logística y en una mayor convergencia de los acuerdos comerciales tendría sin duda un impacto importante en el desarrollo de encadenamientos productivos dentro la región y con el resto del mundo.

Antoni Estevadeordal 

Gerente del Sector de Integración y Comercio del BID

Juan S. Blyde

Economista Líder del Sector de Integración y Comercio del BID

Vía Comercio Exterior

Publicación bimestral del Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext). Nueva Época, Número 6 abril-junio 2016. México.

www.revistacomercioexterior.com 

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