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Auditoría al desempeño, elemento vital para la transparencia

Auditoría al desempeño, elemento vital para la transparencia
julio 01
08:00 2018

Las entidades gubernamentales han encontrado que la auditoría al desempeño es un sistema de evaluación profunda e independiente para asegurarse de que están cumpliendo con sus metas y atendiendo a los tres criterios de Eficacia, Eficiencia y Economía.

Hace varias décadas en las altas esferas gubernamentales del Canadá se preguntaron por qué si en la gestión de las diversas entidades públicas se advertían serios problemas, los reportes de auditoría, externos o internos, no señalaban nada al respecto. Profundizaron en el tema hasta el grado de preguntarse qué significaba la acción de “gobernar”. Llegaron a la conclusión de que había dos grandes principios con los que un gobernante debía cumplir. El primero era que los recursos públicos debían manejarse con Eficacia, Eficiencia y Economía (EEE) y el segundo era que se tenía que rendir cuentas a la ciudadanía sobre ello. Consecuentemente se requería de un instrumento para asegurarse que se cumpliera con estos dos principios en todas las entidades gubernamentales, dando así origen a lo que llamaron comprehensive auditing, ciertamente con antecedentes en el value for money de los ingleses. Posteriormente los americanos la adoptaron como performance audit.

En México este concepto se tradujo con el término de auditoría integral y se fundó la Academia Mexicana de Auditoría Integral con el propósito de diseñar la metodología aplicable en nuestro país y difundir la disciplina. Fue muy difícil lograr la aceptación de este tipo de auditoría. Se dieron muchísimas pláticas en todos los niveles del sector público hasta que finalmente se logró, por medio de uno de nuestros académicos de gran trayectoria pública, que en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se incluyera la obligatoriedad de la evaluación del desempeño para los programas gubernamentales y de la cual se derivó el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). Otro de nuestros académicos de renombre le dio un gran impulso a la auditoría al desempeño cuando estuvo a cargo de la Auditoría Superior de la Federación. Poco reconocimiento se ha dado a la Academia por todo el esfuerzo que se ha hecho, pero lo importante es que la auditoría al desempeño o evaluación del desempeño o auditoría integral, como se le quiera llamar, está ganando cada vez más terreno en el sector público.

APLICANDO LAS “TRES E”

Pareciera innecesario hablar de esto, pues damos por sentado que si la Eficacia, la Eficiencia y la Economía son tema central que evaluamos en las entidades sujetas a las auditorías al desempeño, automáticamente estamos aplicando tales criterios en nuestro propio desempeño como auditores. Si bien no se puede hacer una generalización al respecto, sí se tienen algunas experiencias que me permiten pensar que es un asunto lo suficientemente importante como para dedicarle este espacio. En consecuencia este artículo tiene como objetivo enfatizar ciertas situaciones que debieran reforzarse o evitarse en el desarrollo de las auditorías al desempeño para que podamos cumplir con las multicitadas EEE. En pocas palabras que no vayamos a ser “candil de la calle y oscuridad en la casa”.

Recordemos que una auditoría al desempeño tiene como propósito fundamental evaluar si una entidad está cumpliendo con sus objetivos y metas y si ello se hace atendiendo a los tres criterios de eficacia, eficiencia y economía. Cabe señalar que en las metodologías del sector público se agregan otros criterios como calidad, impacto, competencia, etcétera.

DOS CONCEPTOS FUNDAMENTALES

Hay dos conceptos que son aplicables a cualquier tipo de auditoría, pero que son de extraordinaria importancia en nuestra disciplina. El primero se refiere a conocer plenamente a la entidad que vamos a auditar (se utiliza el término entidad en sentido genérico) y el segundo nos dice que debemos tener muy claro y preciso lo que vamos a auditar. Si se falla en esto muy probablemente seremos ineficaces al no alcanzar los objetivos de la auditoría y seremos ineficientes al perder el tiempo en explorar caminos que no nos lleven a nada. Hay que recordar el muy comentado pasaje del cuento de Alicia en el país de las maravillas, cuando ella se encuentra al gato y le pregunta ante una bifurcación de caminos: ¿cuál camino debo seguir? El gato inteligentemente le responde: “Todo depende de a dónde quieras llegar”. Como Alicia no conocía el lugar le dice ingenuamente: “No lo sé”, a lo que el gato con sobrada malicia le contesta: “Entonces puedes tomar cualquiera”.

Las entidades en el sector público son generalmente grandes y complejas, por lo que el conocerlas implica un proceso de planeación cuidadoso que comprende varias actividades. Una vez que conocemos plenamente a la entidad podremos precisar lo que vamos a auditar. Ciertamente sabemos en general lo que se debe hacer en una auditoría al desempeño, pero el cómo lo vamos a concretar en el caso específico, solo lo podremos hacer hasta que conozcamos en detalle a la entidad. Recordemos que en una auditoría en el sector público estamos consumiendo recursos de la ciudadanía. Si desaprovechamos el tiempo, estamos malgastando los recursos públicos.

FASE DE PLANEACIÓN

La planeación de la auditoría es fundamental para el éxito de la misma, pues puede ser gran consumidora de tiempo si no se hace por personal experimentado. Veamos a continuación las principales actividades que la integran.

Una de las primeras actividades es la determinación del marco jurídico de la entidad y la normatividad a la que está sujeta. Probablemente allí encontraremos su razón de ser y también será fuente de criterios de evaluación que se aplicarán en la auditoría. En sus orígenes se pretendía que en una auditoría integral se evaluara el cumplimiento con dicha normatividad. En la práctica nos hemos encontrado que la normatividad aplicable a las entidades gubernamentales es enorme, por lo que tomar esa responsabilidad implicaría tal cantidad de tiempo que volvería impráctica a la auditoría. Ello es tema de una auditoría legal, no al desempeño. No digo que no se deba revisar nada al respecto, sino que se sea muy selectivo en considerar aquella normatividad directamente relacionada con los temas centrales de la auditoría (transparencia y rendición de cuentas, Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), contabilidad gubernamental, presupuesto, ley orgánica o decreto de creación, reglas de operación, reglamentos, etcétera).

Otra actividad fundamental es identificar el propósito de la entidad que se audita; es decir, cuál es su razón de ser y cuáles son sus objetivos y metas. Esto que parece muy sencillo puede resultar engañoso. Es necesario analizar diversos documentos, desde los jurídicos hasta su matriz de indicadores, incluyendo sus planes estratégicos, operativos y su presupuesto. Conocer un poco de su historia sin duda ayudará. Lo importante es determinar claramente para qué existe esa entidad. Digo que no es sencillo porque en ocasiones hay contradicciones entre los distintos documentos. Los cambios de administración también influyen en el derrotero que se asigna a la entidad.

Al identificarse la razón de ser se podrá evaluar con mayor fundamento la misión vigente (que en principio debería reflejar esa razón de ser, pero que en ocasiones no ocurre) y la congruencia de sus objetivos y metas, así como si la población objetivo a la que se enfocan los bienes y servicios que produce la entidad es la correcta. En el curso de la auditoría nos daremos cuenta si los funcionarios conocen realmente esa razón de ser, los objetivos y las metas, pues si ello no es así entonces el cuestionamiento lógico es sobre qué base toman las decisiones operativas de la entidad (que no es infrecuente encontrar que lo hacen por inercia), poniendo en duda el logro de tales objetivos y metas. Por esta razón, enfatizo, la necesidad de tener plena claridad en esto y recomiendo el máximo de escepticismo profesional. No porque existan documentos que contienen la misión, la visión, los valores, los objetivos y las metas o porque se cuente con una matriz de indicadores muy bien presentada, significa que esto es lo que ocurre en la realidad. Hay que confrontarlos por la importancia que tienen. Se han visto varias matrices de indicadores mal hechas, que se cambian cada año, así como declaraciones de misión que de entrada se ve que no se podrán lograr. Lo mismo ocurre con los objetivos, y no se diga de las metas, que con frecuencia se ponen “a modo” para tener altos niveles de logro (hasta 200 o 300%) que lo único que hacen es evidenciar lo incorrecto de sus planes.

En el proceso de conocer a la entidad deberemos entender al detalle su operación: cuáles son los bienes y servicios que proporciona a su población objetivo, qué necesidades soluciona, cómo son los procesos y actividades para ello, cuál es su estructura de organización y si está orientada a proporcionar tales bienes y servicios con eficacia y eficiencia. Es de recomendarse que se haga un modelo gráfico que represente la operación de la entidad. Generalmente en las entidades hay mucha información (reportes, manuales, instructivos), a la cual se puede recurrir y que ahorra tiempo de entrevistas, en las que es frecuente que nos digan cómo piensan que debería ser la operación y no cómo es en realidad. Una vez que se tiene el modelo es indispensable probarlo.

Siguiendo con el proceso de conocimiento de la entidad entraremos a determinar los recursos que maneja, tanto humanos como materiales, financieros y tecnológicos, y ubicaremos la responsabilidad sobre los mismos en el organigrama. El análisis comparativo de los estados financieros es fundamental. También profundizaremos en el presupuesto y en el proceso presupuestario, tanto en su formulación como en su ejecución. A este respecto se recomienda nuevamente una actitud escéptica. Se han implementado varios sistemas presupuestales, desde el tradicional hasta el actual presupuesto con base en resultados, pasando por presupuestos por programas, presupuestos base cero y otros. Viéndolo con optimismo diríamos que ha habido una evolución positiva en la presupuestación. Pensando de forma negativa concluiríamos que no han funcionado adecuadamente.

Los presupuestos se preparan con mucha antelación, siendo muy difícil prever lo que ocurrirá en el mundo económico tan cambiante. No en vano se dice que se pasan seis meses preparando el presupuesto y los otros seis meses explicando por qué no funcionó. El presupuesto puede convertirse en un instrumento permisivo del gasto. Aunque este comentario puede recibir críticas, aún no se ha demostrado lo contrario. Simplemente hay que ver el ejercicio presupuestal en los últimos meses del año: ¡Hay que acabarse el presupuesto, pues nos lo reducirían el año próximo!

Una vez conocido lo que la entidad hace y los recursos que maneja, hay que profundizar en cómo mide su desempeño y cómo lo reporta; es decir, cómo rinde cuentas. Para esto es factible encontrar mucha información en las entidades como informes de labores trimestrales y anuales, libros blancos, dictámenes de auditoría externa e interna, matrices de indicadores, etcétera. Nuevamente es recomendable una actitud de escepticismo profesional, pues es natural la tendencia a reportar lo hecho y lo hecho bien y no lo que se debería haber hecho y no se hizo, o se hizo mal. Con frecuencia nos encontraremos que la explicación ante las omisiones es que “no había presupuesto”, lo cual desde luego habrá que verificar.

Desde hace algunos años se empezaron a poner de moda los indicadores, lo cual en sí es positivo, pero se llegaba al extremo de querer evaluar únicamente con base en ellos y se formulaban todo tipo de indicadores. En esencia un indicador no es más que la comparación de dos cifras. La cuestión es qué es lo que se está comparando, pues se ha visto no solo comparar “peras con manzanas”, sino árboles contra elefantes. La segunda cuestión y –la más delicada– es cómo se alimentan las cifras de los indicadores. No es difícil darse cuenta de la falta de confiabilidad de las fuentes de información de dichos indicadores.

Otro instrumento que es necesario analizar es la matriz de indicadores y para lo cual es indispensable conocer la metodología del marco lógico. Esta metodología adquirió rápidamente carta de naturalización en el sector público (es importada) y se le ha dado una gran relevancia. Cierto es que es de utilidad para efectos de la planeación general de un programa, pero se ven limitaciones como para descansar una evaluación en ella. No hay espacio para entrar al detalle; como parte de la auditoría se sugiere que se analice, pero con prudencia con respecto de las conclusiones.

“Una vez que se conoce lo que la entidad hace y los recursos que maneja, hay que profundizar en cómo mide su desempeño y cómo lo reporta; es decir, cómo rinde cuentas.”

Afortunadamente con la nueva Ley General de Contabilidad Gubernamental y todo lo que se ha hecho para implementarla podremos pensar en que las entidades tendrán información contable uniforme, con más detalle y oportunidad. Aun cuando una auditoría al desempeño no tiene como propósito emitir una opinión sobre su confiabilidad, sin embargo la amplia utilización de las cifras que produce (indicadores, evaluación de resultados, etc.) obliga a realizar pruebas sobre dicha confiabilidad, pues si ello no es así, algunas conclusiones de la auditoría podrían quedar en entredicho.

Por la amplitud de los temas de riesgos y control interno, estos no se podrán tratar, solo el comentario de que la evaluación que debemos hacer tiene como enfoque central las medidas establecidas para asegurar el cumplimiento con las EEE y la confiabilidad en la rendición de cuentas.

La información recabada nos va a permitir también determinar, en forma preliminar, los resultados (en un sentido amplio, no solo financieros) y el grado de logro alcanzados por la entidad. A este respecto recomiendo la formulación de un balance social en el que por una parte se muestren tales resultados (en sentido amplio) y por la otra, se presenten todos los recursos invertidos y gastados en ello (no solo financieros, puede haber costos de oportunidad, horas hombre, tecnologías, etcétera).

Finalmente la fase de planeación concluye con una evaluación preliminar de cada uno de los temas mencionados en los párrafos anteriores y con recomendaciones que pudieran ser implementadas de inmediato. Se tendrán también los elementos para la formulación del plan de trabajo para la fase de ejecución de la auditoría, en la que se corroborarán las conclusiones preliminares y se profundizará en los aspectos que se haya definido hacerlo. Esto podrá ser tema para otra ocasión, ya que también hay mucho qué comentar sobre la fase de ejecución. Solo quisiera referirme por último al contenido de los informes de una auditoría al desempeño.

INFORMES DE AUDITORÍA

Sin entrar en detalles, algunos de los temas que no deben pasarse por alto en la evaluación del desempeño de la entidad: la legitimación de la misión, visión, valores, objetivos y metas y su congruencia con el marco jurídico; la pertinencia de sus objetivos estratégicos, planes y programas; la congruencia de su operación, productos, servicios y actividades con su misión, visión, valores, objetivos, planes y programas; la alineación de su estructura de organización con sus objetivos y su operación; la suficiencia de sus recursos con respecto a los objetivos y metas que pretende; la congruencia y transparencia en sus sistemas de medición y rendición de cuentas; la lógica de su matriz de indicadores y los resultados de estos con respecto de las metas; la efectividad de su control de riesgos; la congruencia en la identificación y justificación de la población objetivo y el grado de satisfacción con los productos y servicios que le proporciona, y los resultados y logros institucionales alcanzados.

CONCLUSIONES

La auditoría al desempeño puede jugar un papel muy importante en el sistema de transparencia y rendición de cuentas gubernamental como instrumento de evaluación profunda e independiente del deber ser de las entidades, de los resultados que deben generar a la ciudadanía y de lo que están obligadas a informar.

 

Mtro. Juan Alfredo Álvarez Cederborg
Expresidente de la AMDAID
juanalvarezc@prodigy.net.mx

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